制度变迁与西汉中期政治

作者：崔照准 来源：中国论文下载中心

摘要：自古治史者对西汉前期相权对皇权的制约以及西汉中期的外戚专权，尤其是霍光二十余年的秉国多有议论，然在达成外戚专权的原因方面论述颇少，且过于注重伦理政治方面的探究，而在政治制度层面与政权组织结构方面的研究稍显薄弱。本文拟从武帝时裁抑相权、设立内朝造成的中央集权强化方面，以及西汉中央政权权力结构层面对西汉中期政治进行解读。
关键词：西汉中期；政治；宰相制；内朝；外戚专权

一
考察西汉前期两种中央政权的组织模式，即宰相统领百官与武帝时期的以内统外，下就两种组织模式的优势与缺陷进行一一阐述。
西汉初高帝即位，承秦制，“置一丞相，十一年更名相国，绿绶”，孝惠、高后时期分为左右丞相，文帝二年“复置一丞相”，“掌丞天子助理万机”。①其职权大抵如陈平所言：“宰相者，上佐天子理阴阳，顺四时，下育万物之宜，外镇抚四夷诸侯，内亲抚百姓，使卿大夫各任其职焉。”②据相关学者研究，将宰相的具体权力分为五个方面：选官权、督察百官并有一定的执法权、上计考课权、总领朝议与奏事权、封驳与谏诤权。③总的说来，宰相兼具一定程度上的决策、执法和监督权。从大一统中央集权制上讲，宰相兼具数权本身就是集权制的一种体现，而结合西汉前期的政治局势，宰相一度程度上的集权恰恰是有益于中央政权的统治的。从制度层面来看，宰相制的施行固然可以看做是上古三代共和政治体制的遗存，在排除西汉前期君臣间的相对和谐的特殊情况下，也是实际政治局势的要求。高惠二帝时期面临着异姓诸侯王对皇权的威胁，皇帝的关注点一直在剪除异姓诸侯王上，而文景时期，皇帝又面临着同姓诸侯王对皇权的威胁，当此情形，宰相集权恰恰可以整合中央政权各级官吏的凝聚力，并成为皇帝削弱诸侯王巩固皇权的相关战略的有力支撑。同时，一个强有力的管理集团也可以使得皇帝免除后顾之忧，进而致力于巩固中央政权的活动中。宰相集权制的优势即在于此。
然而，矛盾总是相互转化的，一旦外部威胁逐一消除，宰相制的优势也渐渐转换成劣势。同样地，中央集权制的专制性不允许存在一个能够较大限度地对之形成制约的制度存在，虽然西汉前期的相权并未危及刘氏皇权的存继。当时至
武帝，由于外部威胁消除，而此时的宰相集权已经使皇帝颇为忌惮，进而对之裁抑。出于加强皇权、弱化相权的目的，武帝自亲政起设立内朝逐步对相权进行削弱，并通过频繁更换宰相以及以细事诛杀宰相来加强皇权、树立自身对中央政权的绝对控制。毫无疑问，内朝的设立在完成上述目的之后，在武帝统治期间对外战争中有着不可或缺的作用，然而，内朝作为一项制度其自身的就不是完善与成熟的。
内朝的设立，其先天上就有削弱与之对应的宰相为首的外朝的内在要求，同时由于内朝以皇帝为领导中心，其权威与权限与皇帝有着密切的关系，所以内朝具有根源于皇权的巨大的依附性，脱离皇帝的领导，内朝不能作为一个独立的权力机构存在。同时，宰相不得过问内朝事务，也使得内朝成为政权内部一个相对于外朝的独立单位。其次，内朝发挥作用的大小也依赖于皇帝个人的威信与手段。组成内朝的人员来源复杂，虽然多为皇帝的侍从官员，但成分繁多，士人、军人、外戚，获得加官的外朝官吏以及宦官。内朝组成人员的繁杂虽然可以使皇帝在施政决策的时候能够兼顾各个集团、阶层的利益，从而施行最有利有效的方针政策，但是，也会造成内朝内部成员之间的争论与矛盾。当一个强有力的皇帝领导内朝时，内部纷争或许会被皇帝压制；当作为领导者的皇帝幼弱或怠政之时，往往也是内部矛盾凸显之时。再次，内朝作为一个直属于皇帝的行政中心，其官长设置也有一定程度上均衡政治的体现，例如武帝晚期，更设中书令，任用宦官，以与尚书令互相督察。总之，从中央集权的角度来看，内朝的设立增强了皇帝对朝政的控制权，使得专制制度达到一个新的高度。
结合武帝时期国内外情势，个人认为，与宰相制相较，内朝制显然更适合武帝朝以数代之积对匈奴进行积极军事行动，且极易形成较大的成果。但是从一个政权内部权力机构的稳定传承上，一个稳定的中央组织更有利于整个王朝的继续发展。另一方面，出于裁抑相权的目的而对外朝的削弱，特别是对外朝首脑宰相职权的过分削弱，极容易形成外朝百官对皇帝的不信任，进而出于维护自身职位人身安全的考虑，在政府运作过程中也往往呈现“不作为”的状态。总之，内朝的设立在排除君主加强中央集权方面的设计外，却对中央政权组织的正常运行和内在调节产生巨大的破化作用。
西汉中期政治的各种变化大多皆根源于武帝时期的“多有创制”④，然这些创制虽形成了一定的模式，但是由于临时性与不稳定性的限制，其可操作性依然依赖于君主的领导，因而不是一个可以相对地独立运行的政府机构。兼之原有行政模式的破坏，与长期战争对国计民生的影响，使得武帝晚年的西汉政权实际上处于较为危险的地带。而这恰恰也就迫使武帝不得不吸取秦二世暴虐而亡的教训，实行国策上的改弦更张、与民休息，以求得汉帝国的稳步传继。


二
考察西汉武帝前诸代君主虽有高后问高祖宰相代继事⑤，然皆无托孤、设辅臣事，其原因虽有汉初开国功臣巨大的影响力方面的原因，却也可以察知当时宰相制的稳固地位以及相权的相对独立性与完全性，即便帝幼，宰相虽非辅臣却可以是事实上的辅臣。逮至武帝末，综上文所述，宰相权力的过度削弱，使得宰相丧失事实上君主传继过程中原有的作用；而内朝所具有的特性也使得内朝不可能成为一个年幼皇帝用以加强专制统治的机构。是以设置辅臣成为武帝不得不做的选择。
通过武帝时期创置内朝、裁抑相权的一系列政治活动，将国家政治活动中的决策权较为完整地收归皇帝手中，使得以宰相为首的外朝逐渐退化成为一个大政方针政策的执行机构。正如上文所述，这样一个政权组织模式对领导者、也就是皇帝执政能力的依赖性较高，其执政能力的强弱直接影响到政府各相关部门的效率。同时由于国内严峻的政治经济局势的影响，武帝在选择辅臣过程中，不仅要求选定者不能成为刘氏皇权的威胁，而且要求选定者具有较高的行政能力并较好地理解武帝末政治转折的必要性。因于这些要求，具有先天优势的外戚也就成为备选人员中的重要部分，当然武帝身边参与决策的内朝官员也是一股重要力量。
武帝托孤所设辅政大臣中，霍光、上官桀为外戚，金日磾、桑弘羊也都是随奉武帝多年的亲近臣子。其中霍光为人皆“沉静详审”、“资性端正”，行事“小心谨慎”。金日磾更是“自在左右，目不忤视者数十年”。桑弘羊则是在武帝身边数十年，且颇有治绩，自然也是武帝信重之人。然而四人中，金日磾早卒，上官桀、桑弘羊以谋反诛，四辅去其三余霍氏独大，且霍氏以外戚之贵重，以辅弼之尊崇，以功业之隆盛建立起巨大的政治威望，加以昭帝年幼，由是形成以霍氏家族为主的外戚专权。随着霍光专权日久，形成“党亲连体，根据于朝廷”⑥的态势，并严重威胁皇权、渐有不受控制的倾向，而终以族灭告终。

自武帝多有创制以来，西汉中期的外戚专权应该可以说是历史发展的必然，但是，我们又必须考虑到昭宣时期的特殊情况，即昭帝继位时不过八岁，在位十三年，且未曾亲政，昭帝皇后又是霍光外孙女，内外皆为霍氏控制，昭帝即便想削其权柄也是心有余而力不足。而霍氏家族的消亡，则不仅仅是因为霍光子孙们的愚蠢不肖，宣帝的政治才干及谨慎周密、外宽内忌的性格也有极大的关系。
关于霍氏家族的悲剧，前人多有论述，故不多谈。
从武帝末中央政府的权力结构上看，内朝设立后，整个机构的权力上行，汉初君臣间的均势被打破，以宰相为首的外朝权力下降，形成皇帝统领内朝，进而实现以内统外，君主的绝对权力得以强化，臣
子绝对权力进一步削弱，最后形成君强臣弱格局。武帝崩后，昭帝继位时权力格局则是两弱，整个朝廷呈现出一定程度上的中外隔绝状态，出现权力真空。当其时，霍氏以主要辅政大臣的身份填补了这一漏洞，并凭借十余年的经营，形成昭宣时期的外戚政治也成为宣帝以后的外戚实现专权的范例。


三
如果把武、昭、宣三朝政治衔接起来看，我们可以把自武帝设内朝裁抑相权利用外戚加强皇权始，到昭帝及宣帝初期的外戚专权，再到宣帝时霍氏族灭、皇室恢复对外戚势力的掌控看作西汉中期政治的一个循环机制，并将宰相制、内朝、辅臣制以及以外戚为大司马大将军，总领百官内干枢机、外控军权四者联系起来研究的话，再加上传统伦理政治因素的影响，我们能够看到在西汉中期政治中，皇帝通过裁抑相权、并运用外戚力量来加强皇权的活动，但是由于缺乏在制度上对外戚权力的有效控制，并随着国势日衰，使得外戚与外戚政治成为西汉中后期政治生活中的一颗毒瘤，导致西汉末的刘氏失国，其毒害甚至绵延到东汉末年。
总之，虽然内朝的创置在中国古代官制史上具有重大影响，但是也使得中国古代政治在专制性的强化上越陷越深。同时，与之伴生的外戚政治以及宦官政治在两千余年的政治生活中也扮演了较丑陋的角色。西汉中期政治正是在完全抛弃三代共和政治，向中央集权专制政治转型的重要阶段，它不仅对西汉当时的政治活动造成较大影响，同时也对以后各王朝制度与政治态势变更产生巨大作用。


注释：《西汉会要•职官一》/《史记•陈丞相世家》/罗义俊：《论汉武帝时代内朝的创置与健全》，上海社科院学术季刊，1988年第2期/《后汉书•百官志一》/《史记•高祖本纪第八》/《汉书•霍光金日磾传第三十八》/宋超：《“霍氏之祸，萌于骖乘”发微——宣帝与霍氏家族关系探讨》，《史学月刊》，2000.5
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